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最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》理解与适用
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作者:缐杰 吴峤滨  来源:最高人民法院政策研究室  阅读:

2016年11月28日,最高人民法院、最高人民检察院(以下简称“两高”)联合出台了《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》),自2016年12月1日起施行。《解释》根据刑法修正案(八)的规定,结合经济社会的发展变化情况,对此前发布的相关司法解释的有关规定进行了修改完善,进一步明确了破坏矿产资源犯罪的定罪量刑标准和有关法律适用问题。为便于深入理解和掌握《解释》的基本精神和主要内容,现就《解释》有关问题解读如下。

  一、《解释》的起草背景及过程

  矿产资源是国家所有的宝贵财富,是社会主义现代化建设的重要物质基础。近年来,随着矿产品市场价格的不断上升,受利益驱动,非法采挖和滥采滥挖矿产资源的现象屡禁不止,不仅造成矿产资源的破坏,也严重影响了国家关于矿产资源的管理制度。此外,近年来,随着经济社会的快速发展和工业化、城镇化的深入推进,建筑用砂需求量大增、价格暴涨,非法采砂现象十分突出,一些地方甚至出现凡有河砂的地方,即有非法采砂的严峻局面,严重威胁防洪安全,亟须加以规制。鉴于此,国土资源部和水利部均建议尽快修订最高人民法院2003年5月发布的《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《2003年解释》),明确有关法律适用问题,为惩治破坏矿产资源犯罪提供更为有力的法律依据。

  2015年4月,两高经协商沟通,共同启动了《解释》的研究制定工作。在深入调查研究、广泛听取意见的基础上,经反复研究讨论,提出了征求意见稿,书面征求了各部委及司法系统的意见。2016年3月,两高共同召开专家论证会,分别邀请有关刑法专家和矿产资源、水利专家对解释稿进行论证研讨。经多次研究修改,2016年9月26日由最高人民法院审判委员会第1694次会议、2016年11月4日由最高人民检察院第十二届检察委员会第57次会议分别审议通过了该解释。

  二、《解释》的主要内容

  《解释》共十六条,主要包括三方面内容:一是非法采矿罪、破坏性采矿罪的定罪量刑标准;二是非法采砂行为的定性处理和入罪标准;三是破坏矿产资源犯罪所涉及的从重处罚、单位犯罪、共同犯罪、术语界定、价值认定等实体问题和违法所得、犯罪工具的处理及专门性问题鉴定等程序问题。

  (一)关于“违反矿产资源法的规定”的含义

  《解释》第一条明确了“违反矿产资源法的规定”的含义。根据刑法第三百四十三条第一款、第二款的规定,以“违反矿产资源法的规定”作为非法采矿罪、破坏性采矿罪构成犯罪的违法性前提。该条明确,违反矿产资源法、水法等法律、行政法规有关矿产资源开发、利用、保护和管理的规定的,应当认定为刑法第三百四十三条规定的“违反矿产资源法的规定”。主要考虑是:关于矿产资源开发、利用、保护和管理,除矿产资源法作了集中规定外,其他有关法律法规也有所涉及。例如,水法第三十九条对河道采砂作了专门规定:“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法,由国务院规定。”《中华人民共和国河道管理条例》四十四条规定,未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂的,予以相应行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。水法等法律法规的相关规定虽然主要是从影响河势稳定或者危及堤防安全角度作出的制度安排,但也对河道采挖砂石矿产资源作出了明确规定,属于与矿产资源开发、利用、保护和管理相关的规定。因此,为避免实践中的法律适用漏洞,对于刑法第三百四十三条规定的“违反矿产资源法的规定”,不宜限缩解释为违反矿产资源法的规定,而应当包括违反水法等其他有关法律、行政法规中关于矿产资源开发、利用、保护和管理等规定的情形。

  (二)关于“未取得采矿许可证”的具体情形

  《解释》第二条明确了“未取得采矿许可证”的具体情形。根据刑法第三百四十三条第一款的规定,“未取得采矿许可证擅自采矿”属于非法采矿罪的行为方式之一。该条规定基本沿用了《2003年解释》第二条的规定,明确了五种应当认定为“未取得采矿许可证”的具体情形:(一)无许可证的;(二)许可证被注销、吊销、撤销的;(三)超越许可证规定的矿区范围或者开采范围的;(四)超出许可证规定的矿种的(共生、伴生矿种除外);(五)其他未取得许可证的情形。

  (三)关于非法采矿罪的定罪量刑标准

  《解释》第三条明确了非法采矿罪的定罪量刑标准,分为两款。

  刑法修正案(八)将非法采矿罪的入罪标准“经责令停止开采后拒不停止开采,造成矿产资源破坏”修改为“情节严重”。《解释》第三条第一款规定了五种应当认定为“情节严重”的情形。第一项规定“开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在十万元至三十万元以上的”,主要考虑:一是基于矿产品价格上涨的实际情况对数额标准作适当提高。根据《2003年解释》第三条、第九条的规定,非法采矿罪以造成矿产资源破坏的价值,数额在五万元至十万元以上作为入罪的数额标准。鉴于矿产资源属于不可再生资源,且处于持续递减的消耗之中,必须加以有效保护,同时综合考虑矿产品价格上涨因素(据国土资源部门提供的数据,近十年来,我国煤、铁、铝、锡等部分主要矿产品的市场价格平均上涨1.86倍),该项规定的数额标准在《2003年解释》规定的基础上作了适当提高,更符合当前经济社会发展的实际情况。二是基于全国矿产资源分布“贫富不均”的实际情况设置数额标准的幅度。北方矿产资源多为富矿,以大型平地、露天开采为主,非法开采的矿产品价值往往较大。而南方矿产资源多是贫矿,以硐采(相对于露天采矿而言的一种地下采矿方式)为主,非法开采的矿产品价值往往相对较小。因此,实行统一数额标准在不同地区的司法实践中难以体现罪责刑相适应,有必要继续沿用《2003年解释》的做法设置数额标准的幅度,由各地确定具体标准。第二项规定“在国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区采矿,开采国家规定实行保护性开采的特定矿种,或者在禁采区、禁采期内采矿,开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值在五万元至十五万元以上的”情形,主要考虑是:根据矿产资源法及其实施细则的规定,国家对“两矿区一矿种”(国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种)实行特殊保护,根据水法、航道法、国务院《水库大坝安全管理条例》等有关法律法规的规定,有关行政主管部门可以依法划定禁采区和规定禁采期。因此,针对“两矿区一矿种”或者在禁采区、禁采期内采矿,其行为的社会危害性更大,其数额标准也应当适当低于一般的非法采矿行为。第三项规定“二年内曾因非法采矿受过两次以上行政处罚,又实施非法采矿行为的”情形,主要考虑到实践中出现了“蚂蚁搬家”式的非法采矿行为,这类犯罪分子利用小型货车、农业三轮车等交通工具进行“蚂蚁搬家”式开采,被查获的矿产品达不到入罪标准,只能给予行政处罚。这类犯罪分子屡罚屡犯,主观恶性较大,客观危害严重,有必要予以刑事打击。第四项规定“造成生态环境严重损害的”情形,主要考虑到实践中非法采矿行为不仅破坏矿产资源,往往还会对森林、林地、水体、生物物种等生态环境造成不同程度的损害。对于造成生态环境严重损害的非法采矿行为,有必要予以刑事打击。

  刑法修正案(八)将非法采矿罪的第二档量刑标准“造成矿产资源严重破坏的”修改为“情节特别严重”。该条第二款规定了三种应当认定为“情节特别严重”的情形。第一项规定的数额标准与第一款第一项、第二项规定的数额标准保持五倍关系。第二项规定“造成生态环境特别严重损害的”情形,是第一款第四项的加重情节。

  (四)关于非法开采河砂的定性处理问题和入罪标准

  长期以来,司法实践中对于非法采砂行为的定性处理存在不同认识和做法,主要集中在两个方面:

  第一,非法采砂行为是否有必要纳入刑事打击范畴。征求意见过程中,有一种意见认为,实践中违法开采砂、石、粘土行为大量存在,在司法解释中单独明确并强调非法开采砂、石、粘土应当予以追究刑事责任,可能存在打击面过大、司法成本较高的风险。经研究认为,非法采砂行为具有较大的社会危害性,有必要予以刑事打击:一是砂石资源是河道河床的组成部分,是维持河道水沙平衡的重要物质条件,是保持河势稳定的基本要素。近年来,在河道内非法采砂现象十分突出,严重威胁防洪安全,亟须加以规制。而非法采挖海砂行为也日益猖獗,已危及近海航运安全,造成沙源流失和海水污染,破坏海洋生态环境。二是打击非法采砂行为,规范开采河砂、海砂秩序,并不会影响基建用砂所需,也不会增加老百姓用砂和工程建设用砂成本。以河道采砂为例,按照河道采砂规划或者采砂许可证规定的可采区、可采期、可采量和开采方式,有计划、有步骤地适度采砂,既可以疏浚河道,又能满足建筑用砂需要。从江西、湖南等几个采砂管理比较规范的省份看,严格依法管理河道采砂、打击非法采砂,并没有影响本地基建用砂需要,其开采的砂石还可以供应长江下游的江苏、上海等省市。此外,河砂并不是建筑用砂的唯一来源,近年来建筑用砂采用碎石替代河砂的比例已经提高到30%左右。三是从境外立法例来看,对于非法采砂行为追究刑事责任已是通例。西班牙、德国、罗马尼亚和我国台湾地区均将非法采砂直接规定为犯罪,瑞士、芬兰、墨西哥等则按照其他相关条文惩治非法采砂行为。

  第二,对于非法采砂行为适用什么罪名追究刑事责任。司法实践中,对非法采砂行为大部分适用非法采矿罪,有的适用盗窃罪、非法经营罪,还有个别适用非法占用农用地罪、寻衅滋事罪、妨害公务罪、以危险方法危害公共安全罪等其他罪名。经研究认为,对非法采砂行为以非法采矿罪定性处理是比较合适的,主要理由:一是矿产资源是指由地质作用形成的,具有利用价值的,呈固态、液态、气态的自然资源。砂、石、粘土均属于矿产资源,可以成为非法采矿罪的对象。二是非法采砂既侵犯了国家对矿产资源的管理制度,又侵犯了矿产资源的所有权,但其行为的社会危害性主要还是体现在对砂石资源管理制度的破坏,这区别于一般的盗窃行为。三是刑法对非法开采矿产资源的行为作了特殊规定,根据“特别法优于一般法”的原则,对非法采砂行为应当适用非法采矿罪,这与盗伐林木罪是类似的。

  鉴于目前开采河砂和开采海砂的行政许可情况不同,《解释》第四条、第五条分别对非法开采河砂和非法开采海砂的定性处理和入罪标准作了规定。第四条第一款明确了非法开采河砂行为的定性处理问题,即在河道管理范围内采砂,依据相关规定应当办理河道采砂许可证,未取得河道采砂许可证,或者依据相关规定应当办理河道采砂许可证和采矿许可证,既未取得河道采砂许可证,又未取得采矿许可证的,以非法采矿罪定罪处罚。主要考虑是,目前开采河砂行政许可的实际情况比较复杂:在长江流域开采河砂,根据国务院《长江河道采砂管理条例》的规定,实行“一证”(河道采砂许可证)、“一费”(长江河道砂石资源费)的管理制度,只领取河道采砂许可证,不再办理其他许可手续;在长江以外区域开采河砂,据水利部提供的资料,全国已经有28个省(自治区、直辖市)明确实行“一证”(河道采砂许可证),由水行政主管部门审批管理,浙江、青海、广西要求同时办理河道采砂许可证和采矿许可证。因此,根据上述开采河砂行政许可的实际情况,为了合理控制刑事打击面,该款对于依据相关规定实行一证管理的区域,以是否取得河道采砂许可证作为认定非法采矿的标准;对于依据相关规定实行两证管理的区域,只要取得一个许可证的,就不以非法采矿罪论处,即以同时未取得河道采砂许可证和采矿许可证作为认定非法采矿的标准。

  《解释》第四条第二款明确了非法开采河砂行为的入罪标准。非法开采河砂特别是在禁采区、禁采期实施河道采砂,可能改变河势,甚至影响河势稳定,危害防洪安全。因此,为了加强对防洪安全的特殊保护,本款明确实施非法开采河砂行为,虽不具有《解释》第三条第一款规定的情形,但严重影响河势稳定,危害防洪安全的,应当认定为非法采矿罪的“情节严重”。

  (五)关于非法开采海砂的定性处理问题和入罪标准

  《解释》第五条明确了非法开采海砂的定性处理问题和入罪标准,分为两款。

  该条第一款明确了非法开采海砂的定性处理问题,即未取得海砂开采海域使用权证,且未取得采矿许可证,采挖海砂的,以非法采矿罪定罪处罚。主要考虑是:目前,开采海砂需要取得海砂开采海域使用权证(由海洋主管部门发放)和采矿许可证(由国土资源主管部门发放)。因此,根据上述开采海砂行政许可的实际情况,为了合理控制刑事打击面,该款明确以同时未取得海砂开采海域使用权证和采矿许可证作为认定非法采矿的标准,只要取得一个许可证的,就不以非法采矿罪论处。

  该条第二款明确了非法开采海砂行为的入罪标准。非法开采海砂不仅破坏矿产资源,还可能严重破坏海岸线或者危害海洋生态环境,特别是在入海口、滨海湿地、海岛、红树林、珊瑚礁等典型、敏感海域开采海砂,极易造成海岸线改变。因此,为了加强对海洋环境的特殊保护,该款明确实施非法开采海砂行为,虽不具有《解释》第三条第一款规定的情形,但造成海岸线严重破坏的,应当认定为非法采矿罪的“情节严重”。

  (六)关于破坏性采矿罪“造成矿产资源严重破坏”的认定标准

  根据刑法第三百四十三条第二款的规定,破坏性采矿罪以“造成矿产资源严重破坏”作为入罪标准,《解释》第六条明确了其认定标准。根据《2003年解释》第五条、第九条的规定,破坏性采矿罪以“造成矿产资源破坏的价值,数额在三十万元至五十万元以上”作为入罪的数额标准。《解释》第六条规定的数额标准在《2003年解释》规定的基础上,综合考虑矿产品价格上涨因素作了适当提高,以“造成矿产资源破坏的价值在五十万元至一百万元以上”作为入罪的数额标准。同时,参照《解释》第三条第一款第二项的规定,对“造成国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种资源破坏”的情形规定了低于一般破坏性采矿行为的数额标准。

  (七)关于掩饰、隐瞒破坏矿产资源犯罪所得及其收益的定性处理问题

  《解释》第七条明确了掩饰、隐瞒破坏矿产资源犯罪所得及其收益的定性处理问题。从司法实践来看,破坏矿产资源犯罪形成了利益链条,后续的窝藏、转移、收购、代为销售等环节成为此类犯罪蔓延的重要原因之一。为有效惩治此类犯罪,保护国家矿产资源,该条明确对明知是犯罪所得的矿产品及其产生的收益,而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的,以掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪定罪处罚;事前通谋的,以共同犯罪论处。

  (八)关于破坏矿产资源犯罪的数额累计计算规则

  《解释》第八条明确了破坏矿产资源犯罪的数额累计计算规则,与《2003年解释》第七条规定精神保持一致,即多次非法采矿、破坏性采矿构成犯罪,依法应当追诉的,或者二年内多次非法采矿、破坏性采矿未经处理的,价值数额累计计算。

  (九)关于单位犯罪的定罪量刑标准

  《解释》第九条明确单位实施破坏矿产资源犯罪的,适用自然人犯罪的定罪量刑标准,即依照《解释》规定的相应自然人犯罪的定罪量刑标准,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚,并对单位判处罚金。

  (十)关于破坏矿产资源犯罪的从宽处理问题

  《解释》第十条明确了破坏矿产资源犯罪的从宽处理的情形。主要考虑是:为贯彻落实党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”,在破坏矿产资源犯罪中体现恢复性司法理念,对于达到非法采矿罪、破坏性采矿罪入罪标准的行为人,如果其系初犯,全部退赃退赔,积极修复环境,并确有悔改表现的,可以认定为犯罪情节轻微,不起诉或者免予刑事处罚。

  (十一)关于宽严相济刑事政策的把握问题

  《解释》第十一条明确了宽严相济刑事政策的把握问题。主要考虑是:破坏矿产资源犯罪案件,特别是非法采矿案件,往往具有聚众性的特征。从司法实践来看,非法采矿、破坏性采矿犯罪的涉案主体一般有三个层次:第一层次是出资者、组织者、经营者;第二层次是管理者,即具体犯罪活动的执行者;第三层次是提供具体劳务的一般参与者。根据刑法谦抑性和宽严相济刑事政策的要求,应当将第一层次和第二层次作为打击重点;对于第三层次应当区分情况,对于参与利润分成或者领取高额固定工资的,可以共同犯罪论处,对于受雇佣领取正常劳务报酬且无其他恶劣情节的,一般不以犯罪论处。

  (十二)关于破坏矿产资源犯罪的违法所得和犯罪工具的处理问题

  《解释》第十二条明确了破坏矿产资源犯罪的违法所得和犯罪工具的处理问题。根据刑法第六十四条的规定,犯罪分子违法所得的一切财物,应当予以追缴或者责令退赔;违禁品和供犯罪所用的本人财物,应当予以没收。司法实践中比较突出的问题是,有的大型翻斗式采砂船造价数百万至二三千万元,有的采砂船系由其他船舶改装而成可以用作他用,有的采砂船系集资或者贷款建造,对于是否一律没收,地方司法机关存在顾虑和不同做法。经研究,该条为了体现对破坏矿产资源犯罪特别是非法采砂犯罪的从严打击和源头治理,根据刑法第六十四条的立法精神作了规定,即对非法采矿、破坏性采矿犯罪的违法所得及其收益,应当依法追缴或者责令退赔;对用于非法采矿、破坏性采矿犯罪的专门工具和供犯罪所用的本人财物,应当依法没收。

  (十三)关于非法开采矿产品的价值认定问题

  《解释》第十三条明确了非法开采矿产品的价值认定问题。办理破坏矿产资源犯罪案件中,准确认定非法开采矿产品的价值,是正确适用定罪量刑标准的重要前提。该条在总结司法实践经验的基础上,本着尽可能准确反映非法开采行为的社会危害性原则,明确了价值认定规则:一般情况下,价值根据销赃数额认定;无销赃数额,销赃数额难以查证,或者根据销赃数额认定明显不合理的,根据矿产品价格和数量认定;矿产品价值难以确定的,依据价格认证机构或者有关行政主管部门出具的报告,结合其他证据作出认定。

  (十四)关于破坏矿产资源案件涉及专门性问题的认定问题

  《解释》第十四条明确了破坏矿产资源案件涉及专门性问题的认定问题。

  该条规定对案件所涉的有关专门性问题难以确定的,可以由以下机构出具鉴定意见或者报告:一是司法鉴定机构就生态环境损害出具鉴定意见。2015年12月,两高、司法部印发《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》,司法部、环境保护部印发《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》,对司法鉴定机构出具环境损害司法鉴定意见提供了依据并作出规范。二是省级以上政府国土资源主管部门就造成矿产资源破坏的价值、是否属于破坏性开采方法出具报告。《2003年解释》第六条规定:“破坏性的开采方法以及造成矿产资源破坏或者严重破坏的数额,由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论,经查证属实后予以认定。”该条继续沿用上述规定。三是省级以上政府海洋主管部门就是否造成海岸线严重破坏出具报告。根据海洋环境保护法、海域使用管理法、海岛保护法等规定,海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理,由其就是否造成海岸线严重破坏出具报告是合适的。四是省级以上政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构就是否危害防洪安全出具报告。根据水法规定,国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立流域管理机构,即长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会和太湖流域管理局,在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。因此,由水行政主管部门或者流域管理机构就是否危害防洪安全出具报告是合适的。

  (十五)关于各地确定具体数额标准的问题

  《解释》第十五条明确了各地在本解释规定的数额幅度内确定具体数额标准的问题,主要考虑到破坏矿产资源犯罪实行统一数额标准在不同地区的司法实践中难以体现罪责刑相适应,可以继续沿用《2003年解释》的做法,由各地区根据本地区实际情况在《解释》规定的数额幅度内,确定本地区执行的具体数额标准。

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